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中長期選項
發展郊野公園邊陲地帶兩個試點
概念性選項
發展郊野公園邊陲地帶其他地點

可否發展郊野公園邊陲地帶作公營房屋及公共設施用途?

現時全港共有24個郊野公園,佔香港土地總面積約40%,大部分均位處偏遠郊區,其中約55%為集水區,包含大量陡峭山坡、林地、幽谷等天然地貌及具生態價值的自然生境,平地不多,缺乏大型發展所需的基建設施如公路、供水及排污系統等。

發展效益

郊野公園是香港作為宜居城市的珍貴資產,具有社會及生態價值。在2017年1月發表的《施政報告》中,時任行政長官表示在增加生態保育及郊野公園土地總面積,以及提升其康樂及教育價值的同時,社會人士應該思考利用郊野公園內小量生態價值不高、公眾享用價值較低、位於邊陲地帶的土地作公營房屋、非牟利的安老院舍等非地產用途。

現時政府仍未備存有關每個郊野公園生態狀況的完備資料庫,亦未有郊野公園內公眾享用價值相對較低的土地數量的準確資料。因此現時未能預計郊野公園邊陲地帶的可發展土地面積或可提供的單位數目。數字上(並純粹作解說用途),0.1%的郊野公園範圍大約等同40多公頃的土地。根據古洞北及粉嶺北新發展區估計的可建單位數量,0.1%的郊野公園土地估計可提供約7,500個住宅單位。

早於2015年已有人提議,釋出鄰近大欖隧道收費廣場的大欖郊野公園部分邊陲土地作房屋發展。該建議指於該處可平整約60公頃平台,為約9萬人提供居所。香港房屋協會(下簡稱房協)正進行有關郊野公園邊陲地帶土地的生態及技術研究,主要探討兩個試點的生態、景觀與美觀價值、康樂潛力、發展潛力,以及發展公營房屋和其他公共設施的主要技術因素和實際限制。

  • 上屆政府於2017年5月邀請房協進行有關郊野公園邊陲地帶土地的生態及技術硏究,以提供客觀分析,讓社會可就應否考慮利用郊野公園內小量生態價值不高、公眾享用價值較低、位於邊陲地帶的土地作公營房屋、非牟利的老人院等非地產用途,進行理性討論。
  • 研究範圍包括大欖及水泉澳兩個試點,分別位於大欖郊野公園及馬鞍山郊野公園的邊陲範圍(兩個試點的面積均約為20公頃)。

發展成本

開發郊野公園的任何部分作房屋發展,與郊野公園的現有用途並不協調,有違當初設立郊野公園的目標。若郊野公園的完整性受到影響,其生態價值及公眾享用價值可能會受損;如處理不當,會造成自然生態、景觀及康樂潛力方面不可逆轉的改變。

任何涉及郊野公園土地的發展建議,無論所涉面積多少,均須先進行環境研究(包括生態評估),以確定有關用地是否合適。如需改劃郊野公園界線,要經過《郊野公園條例》(第208章)及《環境影響評估條例》(第499章)的法定程序,包括須諮詢郊野公園及海岸公園委員會和環境諮詢委員會,並在取得郊野公園及海岸公園管理局的同意後方可進行。

郊野公園範圍內的相關土地平整、基建及建築工程,亦需要在開展工程前通過環境評估的程序;當中的法定環境評估需進行包括季節性調查在內的詳盡生態調查,務求確定個別項目在自然保育/生態角度均屬可以接受。完成整個生態調查需時至少12個至18個月(同時涵蓋雨季及旱季)。除法定環境評估的要求外,任何對現存康樂設施和康樂發展潛力,以及有關用地的公眾享用價值的影響,亦須全面評估。

若落實發展郊野公園邊陲的土地,發展成本將涉及土地平整和基建設施(道路、水務、排污、防洪措施等),發展用途亦要經過《城市規劃條例》(第131章)的法定程序。

從工程角度而言,在考慮發展合適的郊野公園範圍時,以下各項為重要考慮因素:
  1. 有關發展對現有基建設施的影響(包括排污設備、排水系統、供水系統、運輸網絡)。

  2. 土力工程方面的考慮(包括在山勢起伏的地形進行土地平整工程,以及天然山坡危害)。

  3. 對現有集水區/引水道及主要地面/地下公用設施(例如地下輸水隧道、架空電纜)的潛在影響。

挑戰和不確定性

儘管發展郊野公園一般毋須進行收地或重置現有住戶或設施,然而在展開實際工程(例如基建提升及土地平整)前,政府須進行全面的規劃及工程可行性研究;多個階段的公眾參與以收集持份者意見;各種技術評估,包括交通及視覺影響評估;有關郊野公園、環境影響、城市規劃及基建建設的法定程序及其他必要程序;以及向立法會申請撥款。即使能夠落實發展,規劃及土地開發過程預期需時至少10年,因此只可在長期提供土地。

發展郊野公園邊陲地帶的建議引起了社會不同持份者的爭論。有意見認為,政府應先採納生態及公眾享用價值相對較低的地點作土地供應來源。部分人士建議訂立補償機制以補足任何郊野公園土地及設施的損失,務求在發展與保育之間取得適當平衡。也有意見反對任何模式的郊野公園發展。

要點

  1. 是否發展個別郊野公園生態及公眾享用價值不高的邊陲用地作公營房屋及其他公共用途,必須視乎很多有關生態、環境、發展可行性及發展潛力等詳細研究及評估。社會現階段應討論開發部分郊野公園土地以增加土地供應是否一個可以探討的課題,而探討的過程可留意哪些因素。
  2. 社會在考慮是否應該改變郊野公園的任何部分以作為一個可能的土地供應選項時,必須審慎平衡發展與保育的需要。
  3. 即使最終認為部分郊野公園土地可作為土地供應選項之一,在進行發展之前仍須符合相關的法定要求,包括與郊野公園、城市規劃、環境影響及基建建設等相關法例,政府亦須諮詢相關委員會及其他持份者,因此只可視為長遠的土地供應選項。