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中長期選項
維港以外近岸填海
發展東大嶼都會

為何填海?

填海造地,一直是香港由漁村發展為國際都會的土地供應重要來源。填海能創造大片土地,讓我們較靈活地規劃適切的土地用途,以滿足社會可持續發展的需要。有別於其他土地供應方案,填海既不會對現有土地用途造成重大影響,亦通常不需要收回私人土地及安置居民。截至2016年,香港約有7,000公頃的土地是透過填海取得,佔香港已發展土地面積的25%(佔全港土地總面積約6%)。填海土地容納了約27%的全港人口和70%的商業活動。

在新市鎮的發展中,填海造地擔當相當重要的角色。現時香港9個新市鎮中,其中6個(即荃灣、沙田、屯門、大埔、將軍澳和東涌)均需要不同程度的填海造地才能建成。

填海獲得的土地既能用作房屋和商業用途,亦是運輸基建等重要設施的主要土地供應來源,例如香港國際機場和西九龍文化區。

香港(以至鄰近城市)多年來依賴填海去建設城市。在1985年至2000年期間,政府透過填海創造了超過3,000公頃土地,即每年平均約200公頃。然而,在2001年至2015年的15年間,透過填海所創造的土地只有約690公頃(主要是與基建相關的項目),相等於每年平均40多公頃,以致近年用作房屋和其他用途的土地供應出現落後情況。

  • 鄰近香港的新加坡和澳門,近年積極在其附近水域填海造地,新加坡的土地面積因此增加24%(即13,800公頃),澳門的土地面積更增加約160%(即19,00公頃)。事實上,新加坡的濱海灣金融中心、樟宜機場、工業園區裕廊島及東海灣的土地均來自填海,各填海區域的功能主要是滿足當地不同階段的發展需要。例如裕廊島填海項目於1993年展開,歷時10年,發展為新工業園區用地,現時有過百間石油、石化及化學品公司在區內經營。

搜尋合適填海選址

公眾關注填海對海岸生存環境、海洋生態(例如中華白海豚和珊瑚生境)和漁業資源、港口運作、海上及陸上交通和社區(包括臨海住宅)的影響。因此,政府在考慮任何大規模填海工程時,均會以對環境和當地社區的影響為主要的選址準則。

政府在2011年至2014年期間進行《優化土地供應策略:維港以外填海及發展岩洞》的研究,當中包括在全港範圍進行搜尋,以物色具潛力填海地點,並分兩階段進行公眾參與活動。根據第一階段公眾參與活動的結果,公眾普遍支持以「六管齊下」

包括在鄉郊收地、重建舊區、更改土地用途、重用前石礦場、發展岩洞及填海。

的方式增加土地供應,當中包括填海。公眾大致贊同填海的選址準則,而對環境及當地社區的影響亦被視為最重要的考慮因素。其他共識包括香港須有更多土地以應付房屋需要、締造更佳居住環境和推展基建項目,以及支持建立土地儲備。

基於上述準則及進行概括技術評估(包括環境評估)後,政府挑選了一些維港以外填海的選址,其中5個近岸填海地點包括屯門的龍鼓灘、北大嶼山的小蠔灣和欣澳、沙田的馬料水及青衣西南;此外包括在大嶼山與香港島之間擬議發展人工島的中部水域(以下統稱「5加1」填海選址),供進一步探討。政府在《優化土地供應策略:維港以外填海及發展岩洞》第二階段公眾參與活動中,提供了該些填海地點的資料及收集公眾意見,以作進一步考慮。

此外,社會上亦有人士或團體建議於其他近岸位置填海,例如屯門青山灣及將軍澳等。

發展效益

填海能創造大片新土地,可為新社區的綜合規劃提供較大彈性。特別是建立智慧、環保且具抗禦力的發展區。就已發展區而言,在鄰近海域填海所得的新土地可用作新市鎮的擴展,例如正在進行中的東涌新市鎮擴展。

至於相對偏遠的地點,新土地可用作調遷受其他土地供應方案影響的設施,亦可提供空間,重置需遷離市區的特殊工業或厭惡性設施。

  • 位於屯門最西面的龍鼓灘(下圖①),預計填海可發展土地約220公頃至250公頃,用作工業及其他用途,包括可供特殊工業使用,及透過整合和提升設施以理順現時棕地地帶的活動。

  • 位於北大嶼山的小蠔灣(下圖②),預計填海可發展土地約60公頃至80公頃,可發展作住宅和教育設施之用。

  • 位處北大嶼山的欣澳(下圖③),鄰近香港國際機場,可連接北大嶼山公路及現有鐵路網絡,前往大嶼山其他旅遊景點如香港迪士尼樂園;預計填海可發展土地約60公頃至100公頃,項目被定位為「東北大嶼旅遊門戶」,可規劃及發展為休閒、運動、康樂、娛樂和旅遊匯點。

  • 青衣西南(下圖④)鄰近有不少工業設施及油庫等潛在危險裝置,故填海面積及土地用途有待研究。按現時的布局,該選址暫較適合用作港口設施用途。

  • 沙田馬料水(下圖⑤)位處與交通及鐵路網絡有良好連繫的區域,並鄰近香港科學園及香港中文大學,預計填海可發展土地約60公頃,作高科技及知識型工業、房屋和其他用途。

龍鼓灘填海預計可發展土地約220公頃至250公頃,用作工業及其他用途。

馬料水填海預計可發展土地約60公頃,作高科技及知識型工業、房屋和其他用途。

欣澳填海預計可發展土地約60公頃至100公頃,可規劃及發展為休閒、運動、康樂、娛樂和旅遊匯點。

小蠔灣填海預計可發展土地約60至80公頃,可作住宅和教育設施之用。

擬議的中部水域人工島預計可發展土也面積逾1,000公頃。

有別於其他土地供應方案,填海既不會對現有土地用途造成重大影響,通常亦不需收回私人土地及安置居民。填海亦可以建立土地儲備以應付社會不斷變化的需求。

此外,填海能為本地產生的公眾填料提供一個重要的處理途徑。

就上述「5加1」填海選址,中部水域的填海面積最大,擬議的中部水域人工島預計可發展土地面積逾1,000公頃,並可避免影響高生態價值的海岸線。新增土地可作綜合土地用途規劃與設計,提供房屋、商業及工業設施之用,並配合《香港2030+》引入創新的城市規劃及設計概念,發展一個智慧、宜居及低碳的「東大嶼都會」。初步估計,東大嶼都會可容納40萬至70萬居住人口,並提供約20萬個就業機會。

  • 中部水域人工島可以在大嶼山和香港島之間的策略位置提供一大片平坦土地,發展為一個新市鎮和一個核心商業區的「東大嶼都會」,以改善香港的住屋和就業機會的空間分布。
  • 透過為該發展而興建的新策略性運輸接駁基建設施,將提供機遇加強市區、大嶼山和新界西部之間的運輸連接性,包括興建《香港2030+》研究下構思中的新界西北-大嶼山-都會區走廊,亦提供往來香港國際機場的替代運輸幹線;同時將加強從傳統核心商業區到珠三角東及西的運輸連接,為整體社會帶來重大的社會和經濟效益。
  • 因此,《可持續大嶼藍圖》指出發展東大嶼都會和其他沿大嶼山北岸的近岸填海工程,對香港未來發展具有策略重要性。
  • 此外,有意見認為中部水域南部(特別是長洲以南的水域),亦可研究建造人工島。政府亦計劃在中部水域人工島的研究中考慮此建議。

發展成本

填海的成本大致取決於填海選址的水深和發展面積。其餘成本包括基建支援設施(對外連接道路、供水、排污、排水等)、對外運輸基建(特別是人工島),以及補償(包括與漁民及海魚養殖戶相關的特惠津貼)及重置設施的費用。

填海工程通常需要大量資本投資,過去的經驗顯示,近岸填海是一個成本效益相對比較高的土地供應選項,特別是那些靠近現有運輸網絡,並可與鄰近發展地區共享現有配套基建設施(如供水和污水處理設施)的地點。

由於中部水域未有對外運輸基建設施,所以建造成本相對較高。不過,中部水域人工島可為整個社會創造龐大的社會經濟效益。填海所得逾1,000公頃土地可為香港帶來一個新市鎮和一個核心商業區。為該發展而建造的對外運輸基建設施,亦可加強連接新界西部、大嶼山和市區的交通網絡。

  • 參考技術研究所得的資料,就5個近岸填海項目,填海連同基建設施的發展成本粗略估算為每平方米15,000元至25,000元(按2017年9月價格計算)。
  • 至於中部水域人工島,由於預期需要建造較大規模的對外運輸基建設施,發展成本會較近岸填海項目的估算上限為高。

填海可能對海洋生態、漁業資源、港口運作、海上交通和鄰近道路交通造成影響,因此必須充分考慮上述因素,並在推展填海計劃時進行詳細的技術研究及諮詢持份者,以制定合適的措施,避免或緩減相關影響。

挑戰和不確定性

填海在施工階段會因海上工程所釋放的微細顆粒或攪動起海床的沉積物而影響水質。政府會在切實可行的情況下,在填海工程中採用最先進及環保的填海方法,如非疏浚填海及海堤設計;亦會積極研究建造生態海岸線。

  • 生態海岸線的概念是模仿自然潮間帶的設計,或在人工海岸線上種植紅樹林、建造泥灘、創造人工濕地,以增加附近水體的生物多樣性,提供近水的自然環境予市民享用。
  • 政府亦會研究在合適位置敷設人工漁礁,藉以增加水中生物棲息地和豐富漁業資源。

填海地點周邊的捕魚活動和作業可能會因工程而受到限制或干擾。在未來的工程設計及環境影響評估中,政府會優化設計和施工方案,並提出適當的緩解及補償措施,以減低因填海而對鄰近魚類養殖區及漁業可能產生的影響。

政府曾對個別填海選址進行「策略性環境評估」及「累計性環境影響評估」,並研究可能的緩解措施。其中,中部水域較香港其他水域的生態敏感度低,較適合作大規模填海發展之用。誠然,於中部水域填海可能對周邊的多種水質、生態敏感受體及漁業資源造成潛在影響,包括珊瑚群、香港雙足蜥、白腹海鵰、江豚、魚類養殖區等;而接駁的交通基建(包括橋樑及隧道等)也可能對水流及水質造成影響。交椅洲周邊海岸為珊瑚礁的生長地,在發展時可考慮遷移珊瑚至其他合適地點作易地緩解,以補償珊瑚區的損失。

填海項目由規劃至落實完成,需要相當長的時間。要填海造出大片土地,須進行所需的可行性研究,以及規劃和工程研究,當中包括多輪的公眾參與活動,加上其他法定和所需程序、詳細設計及施工,故整個土地發展過程通常需時10年或更長時間。

註釋:
  1. 本圖表列示一般填海工程的時間表。個別填海工程所需的時間要視乎其複雜性及情況而定

要點

  1. 填海造地一直是土地供應的重要來源。現時香港9個新市鎮中,其中6個(即荃灣、沙田、屯門、大埔、將軍澳和東涌)均大多在填海土地上興建。但過去十多年大型填海工程幾乎停頓,造成今天土地短缺情況。
  2. 填海一方面能創造大片新土地,為新社區作出完善規劃,更好照顧市民的日常需要,另一方面可提供空間重置需遷離市區的特殊工業或其他設施,騰出市區土地作其他用途。
  3. 有別於其他土地供應方案,填海一般不會對現有土地用途造成重大影響,通常亦不需收回私人土地及安置居民。此外,最新的填海技術能減低對周遭水質和生態的影響。
  4. 要填海造地須進行所需的可行性研究、規劃及其他法定所需程序等,通常需時10年或更長時間。研究過程當中必須考慮對海洋生態的影響以及制定相應措施,亦必須滿足相關法定程序的要求。